Dlaczego nie zdążymy usunąć azbestu w Polsce do 2032 roku?

"Program Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009–2032" jest w Unii Europejskiej ewenementem. Polska to jedyne państwo członkowskie, które przyjęło kompleksowy, wieloletni plan usunięcia wyrobów azbestowych z całego terytorium, wyprzedzając tym samym zalecenia Parlamentu Europejskiego dotyczące tworzenia krajowych baz danych i planów usuwania azbestu. Z tego powodu Komisja Europejska wymienia nas wśród liderów w postępowaniu z wyrobami zawierającymi azbest. Problem w tym, że pionierski program od kilkunastu lat nie dowozi wyniku.

Ile azbestu leży jeszcze na polskich dachach?

Odpowiedzi udziela Baza Azbestowa - rządowy rejestr prowadzony przez ministerstwo właściwe do spraw gospodarki, zasilany danymi z gmin i urzędów marszałkowskich. Według stanu na 13 sierpnia 2026 r. w kraju zinwentaryzowano 9 245 831 ton wyrobów zawierających azbest. Trwale unieszkodliwiono z tego 2 229 230 ton, czyli 24,1%. Do usunięcia pozostało 7 016 601 ton.

Kluczowa dla zrozumienia całego problemu jest struktura własności tej masy. Osoby fizyczne odpowiadają za 8,42 mln ton, czyli 91% wszystkich zinwentaryzowanych wyrobów. Osoby prawne - przedsiębiorstwa, spółdzielnie, instytucje publiczne - mają zaledwie 0,82 mln ton. Oczyszczanie kraju z azbestu nie jest więc zadaniem dla administracji ani dla firm. Jest sumą kilkuset tysięcy prywatnych decyzji o wymianie dachu na stodole, garażu i domu.

Bilans, który idzie w złą stronę

Dwa lata wcześniej, w październiku 2024 r., Baza Azbestowa wykazywała 8,716 mln ton wyrobów zinwentaryzowanych i 1,868 mln ton unieszkodliwionych. Zestawienie obu odczytów daje wynik, który powinien być punktem wyjścia każdej dyskusji o programie.

W ciągu niespełna dwóch lat unieszkodliwiono około 361 tys. ton azbestu, co odpowiada tempu niecałych 200 tys. ton rocznie. W tym samym czasie masa zinwentaryzowana urosła o 530 tys. ton, czyli o blisko 290 tys. ton rocznie. Ilość azbestu pozostałego do usunięcia nie spadła - zwiększyła się z 6,85 do 7,02 mln ton. Program cofa się, mimo że demontaż realnie postępuje.

Nie jest to dowód na to, że azbestu przybywa. Jego produkcję zakończono w Polsce we wrześniu 1998 r., a obrót zakazano pół roku później. Rosnąca baza oznacza co innego: dopiero teraz dowiadujemy się, ile go faktycznie leży na dachach. Inwentaryzacja z 2009 r. była niepełna i wciąż jest uzupełniana, więc każdy rok przynosi jednocześnie usunięte tony i nowo ujawnione.

Dlaczego nie zdążymy do 2032 roku

Rachunek jest prosty i nie wymaga założeń. Od 13 sierpnia 2026 r. do 31 grudnia 2032 r. pozostaje niespełna sześć i pół roku. Żeby usunąć w tym czasie 7,02 mln ton, trzeba by unieszkodliwiać około 1,1 mln ton rocznie. Obecne tempo to niecałe 200 tys. ton. Brakuje więc nie kilkunastu procent, tylko ponad pięciokrotnego przyspieszenia, i to utrzymanego przez sześć kolejnych lat.

Przy dotychczasowym tempie usuwanie pozostałej masy zajmie około 35 lat, co przesuwa realny koniec programu na okolice 2062 roku - trzy dekady po terminie ustawowym. Jeżeli natomiast liczyć tak, jak robiła to Najwyższa Izba Kontroli, czyli dzieląc całą usuniętą masę przez liczbę lat obowiązywania programu, wychodzi tempo jeszcze niższe i horyzont przekraczający 50 lat.

NIK sprawdzała program w 2022 r. w kontroli "Usuwanie wyrobów zawierających azbest" (nr ewid. 108/2022/P/22/072/LOL), obejmującej lata 2016–2021 i 32 jednostki samorządu. Ocena ogólna nie zostawiała złudzeń:

Po ponad 12 latach od uchwalenia Programu krajowego usunięto zaledwie około 17% z blisko 8,5 mln ton zinwentaryzowanych wyrobów azbestowych, a do unieszkodliwienia pozostało aż 7 mln ton. […] Nie zostanie zatem dotrzymany termin oczyszczenia kraju z azbestu określony w ww. programie oraz w rozporządzeniu w sprawie wykorzystywania azbestu, wyznaczony na koniec 2032 r.

Warto zwrócić uwagę na jedną rozbieżność w samym raporcie: https://www.nik.gov.pl/plik/id,26766,vp,29564.pdf, bo jest ona źródłem powielanej w mediach liczby. Ocena ogólna mówi o 49 latach potrzebnych na dokończenie programu, ale wyliczenie z rozdziału o zaawansowaniu realizacji oraz infografika nr 4 wskazują dla kraju 59,9 roku. Ta druga wartość jest zgodna z arytmetyką raportu: 7 mln ton przy tempie 0,12 mln ton rocznie to niemal 60 lat.

Które województwa są najdalej od celu?

Zaawansowanie programu jest w Polsce skrajnie nierówne. Poniższe zestawienie pokazuje stan na 13 sierpnia 2026 r. wraz z szacunkiem czasu potrzebnego na dokończenie prac, obliczonym metodą NIK - przez odniesienie masy pozostałej do średniego rocznego tempa usuwania od uchwalenia programu w 2009 r.

Rozpiętość jest czterokrotna: od 21 lat w lubuskim do 82 lat w lubelskim. Nie jest przypadkiem, że najgorzej wypadają województwa o największej masie azbestu i rozproszonej zabudowie zagrodowej - mazowieckie, lubelskie i podlaskie. Skala problemu bywa jeszcze bardziej lokalna: NIK wyliczyła, że gminie Frombork przy jej ówczesnym tempie potrzeba jeszcze 149 lat, a w trzech innych skontrolowanych samorządach odpowiednio 73, 75 i 96 lat.

Dlaczego właściciele nie zdejmują eternitu?

Przyczynę NIK wskazała jednoznacznie i jest ona finansowa, choć nie taka, jak mogłoby się wydawać. Dofinansowanie ze środków publicznych pokrywa od 50 do 100% kosztów demontażu, transportu i unieszkodliwienia płyt azbestowo-cementowych. Rzecz w tym, że te trzy pozycje stanowią razem niecałe 10% kosztu wymiany dachu. Pozostałe 90%, czyli zakup i montaż nowego pokrycia, właściciel musi sfinansować sam. Dotacja obejmuje zatem ten fragment inwestycji, który jest najtańszy, i nie dotyka tego, który decyduje o możliwości jej przeprowadzenia.

W praktyce właściciel starego budynku gospodarczego dostaje propozycję bezpłatnego zdjęcia dachu, po którym zostaje mu odsłonięta więźba i rachunek na kilkadziesiąt tysięcy złotych za nowe pokrycie. Trudno się dziwić, że decyzję odkłada. Burmistrz jednej ze skontrolowanych gmin ujął to w wyjaśnieniach wprost: problemem nie jest już nieświadomość mieszkańców co do szkodliwości azbestu, tylko brak środków na wymianę pokrycia dachowego.

Skala publicznego wsparcia długo pozostawała symboliczna wobec potrzeb. W latach 2016–2021 Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przekazał do wszystkich województw na demontaż, wywóz i unieszkodliwienie azbestu łącznie 68,4 mln zł. Dla porównania, sam Program krajowy szacował koszt usunięcia i utylizacji całej masy wyrobów na około 40 mld zł. Do tego dochodziły bariery proceduralne: gminy składały wnioski do funduszy, które kończyły nabór po siedmiu dniach z powodu przekroczenia alokacji, albo otrzymywały odmowę z uwagi na wyczerpanie środków. Osobnym, całkowicie pomijanym problemem jest nieuregulowany stan prawny nieruchomości - brak przeprowadzonych postępowań spadkowych odbiera możliwość otrzymania dotacji tym, którzy z budynku korzystają, ale formalnie nie są jego właścicielami.

Nie wiemy nawet dokładnie, ile go jest

Druga bariera jest informacyjna i tłumaczy, dlaczego Baza Azbestowa rośnie. Każdy właściciel nieruchomości z azbestem ma obowiązek corocznego przedkładania informacji o rodzaju, ilości i miejscu występowania wyrobów. NIK sprawdziła, jak to działa: w 18 z 23 skontrolowanych gmin (78%) osoby fizyczne nie złożyły takiej informacji ani razu. W 15 gminach urzędy nie podjęły w tej sprawie żadnych działań. W latach 2016–2021 żaden wójt, burmistrz ani prezydent miasta nie skierował sprawy do organów uprawnionych do nałożenia grzywny, uznając niewywiązanie się z obowiązku za czyn o niskiej szkodliwości.

Skutek jest podwójny. Dane w bazie rozjeżdżają się z rzeczywistością - rozbieżności między rejestrem a dokumentacją urzędów stwierdzono również w 18 z 23 gmin - a same raporty roczne trafiają do marszałków z opóźnieniem, w skrajnych przypadkach sięgającym trzech lat i 324 dni. Jedna z gmin przekazała informację za 2017 r. dopiero w toku kontroli NIK, po 1419 dniach zwłoki.

Wyjściem, po które sięgają kolejne samorządy, jest inwentaryzacja zdalna. Polski zespół badawczy opracował metodę wykrywania pokryć azbestowo-cementowych na zdjęciach lotniczych i satelitarnych, opartą na analizie krzywych odbicia spektralnego (Krówczyńska M., Wilk E., Pabjanek P., Olędzka G., Rogulska E., "Zróżnicowanie spektralne dachowych pokryć azbestowo-cementowych", Teledetekcja Środowiska 2015). Dokładność klasyfikacji przekracza 80%, co przy inwentaryzacji naziemnej trwającej w skali kraju ponad dekadę jest wynikiem trudnym do zignorowania. Metodę omawiano na forum Rady Programowej przy ministrze, a jedno z województw przeszkoliło gminy z wykorzystania ortofotomapy przy spisach.

Pieniądze, które miały to odblokować

Od 2022 r. uruchomiono kilka mechanizmów, które miały odblokować program. Tylko jeden z nich dotyka właściwej bariery, czyli kosztu nowego pokrycia, i obejmuje wyłącznie jedną grupę właścicieli.

Pierwszym jest inwestycja A1.4.1 Krajowego Planu Odbudowy, skierowana do gospodarstw rolnych i obejmująca wymianę pokryć dachowych z eternitu. Odzew pokazał, gdzie naprawdę leży problem: w pierwszym naborze złożono 47 tys. wniosków na 580 mln zł, podpisano 32 tys. umów na 402 mln zł, obejmujących wymianę 10,1 mln m² pokrycia, czyli około 151 tys. ton azbestu. Do października 2024 r. rozliczono z tego 8,9 mln m² (133 tys. ton). W drugim naborze, przełomie 2023 i 2024 r., wpłynęło kolejne 45,5 tys. wniosków na 550 mln zł. Popyt jest zatem ogromny i ograniczony wyłącznie alokacją. Wywóz i utylizację zdemontowanego w ten sposób eternitu finansuje równolegle NFOŚiGW z budżetu do 200 mln zł, pokrywając do 100% kosztów kwalifikowanych.

Drugim mechanizmem jest zmiana interpretacyjna po stronie Komisji Europejskiej. W październiku 2023 r. KE uznała transport i składowanie azbestu na istniejących wysypiskach za kwalifikowalne do wsparcia z programów regionalnych. Województwa sukcesywnie rewidują swoje programy: Lubelskie zaplanowało ponad 15,5 mln euro, Małopolskie około 9 mln euro, Podlaskie około 15 mln zł, a Zachodniopomorskie nabory z alokacją około 4 mln euro.

Ustawa azbestowa, czyli cztery lata w poczekalni

Trzecim elementem miała być nowa ustawa o wyrobach zawierających azbest, prowadzona w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów pod numerem UC60. Jej historia sama w sobie ilustruje tempo całego programu. Już w lipcu 2022 r. resort informował NIK, że projekt "oczekuje na wpis do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów". Cztery lata później wciąż jest projektem: karta w wykazie KPRM wskazuje III kwartał 2026 r. jako planowany termin przyjęcia przez Radę Ministrów. Ta zwłoka ma już wymierną cenę - Polsce grozi z jej powodu postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, o czym piszemy w dalszej części artykułu.

Ma ona zastąpić ustawę z 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest i scalić rozproszone dziś przepisy. Dla właściciela budynku najważniejsze są cztery zmiany. Zniesiony ma zostać obowiązek corocznego składania informacji o wyrobach azbestowych - zastąpi go deklaracja składana wtedy, gdy zmienią się dane, na przykład po usunięciu części pokrycia. Wykonawcy prac będą musieli uzyskać zezwolenie i wpis do rejestru stanowiącego integralną część Bazy Azbestowej, a wraz z pracownikami przejść obowiązkowe szkolenia. Ustawa dopuści odstępstwa od obowiązku usunięcia na rzecz trwałego zabezpieczenia - dotyczą one podziemnych instalacji ciepłowniczych i elektroenergetycznych, wyłączonych z eksploatacji rur wodociągowych i kanalizacyjnych, dróg utwardzonych odpadami azbestowymi oraz płyt warstwowych i żeberkowych wbudowanych w ściany osłonowe. Za nieprzestrzeganie przepisów wprowadzone zostaną administracyjne kary pieniężne, zasilające budżety NFOŚiGW i samorządów z przeznaczeniem na finansowanie usuwania azbestu.

Ulga w PIT, której nie będzie

W lipcu 2022 r., odpowiadając na wnioski pokontrolne NIK, Ministerstwo Rozwoju i Technologii zapowiedziało wprowadzenie ulgi w podatku dochodowym od osób fizycznych, pozwalającej odliczyć wydatki na materiały i usługi związane z wykonaniem nowego, bezazbestowego pokrycia dachu. Był to jedyny zapowiadany instrument uderzający wprost w owe 90% kosztów, których nie obejmuje żadna dotacja. Do projektu ustawy nie trafił.

Widać to po katalogu nowelizowanych aktów. Rządowa prezentacja projektu z października 2024 r. wymienia zmiany w trzech ustawach: Prawie ochrony środowiska, ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawie o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wśród nich nie ma. Potwierdza to ocena skutków regulacji w wersjach z kolejnych lat konsultacji - skrót PIT pojawia się w niej wyłącznie po stronie wpływów, jako spodziewany wzrost dochodów budżetu z podatków płaconych przez firmy budowlane realizujące zlecenia demontażu.

Zamiast nowej ulgi projekt rozszerza mechanizmy już istniejące. Nowelizacja ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów ma umożliwić kwalifikowanie usuwania azbestu jako elementu przedsięwzięć termomodernizacyjnych i remontowych, co dotyczy przede wszystkim budynków wielorodzinnych i komunalnych. Właściciel domu jednorodzinnego zostaje natomiast odesłany do ulgi termomodernizacyjnej wprowadzonej w 2019 r., z limitem odliczenia 53 tys. zł na podatnika. Odliczenie wydatków na nowe pokrycie dachowe wymaga jednak wykazania, że wymiana dachu była częścią szerszego przedsięwzięcia ograniczającego straty ciepła w budynku, na przykład połączonego z ociepleniem stropu lub poddasza. Sama wymiana eternitu na blachodachówkę temu warunkowi nie odpowiada.

To rozwiązanie omija największą część problemu. Ulga termomodernizacyjna przysługuje właścicielom budynków mieszkalnych jednorodzinnych, tymczasem znaczna część z 8,42 mln ton azbestu należącego do osób fizycznych leży na stodołach, oborach, garażach i budynkach gospodarczych. Dla nich nie przewidziano żadnego instrumentu podatkowego, a poza rolnikami korzystającymi z KPO - również żadnego wsparcia w zakupie nowego pokrycia. Jedynym nowym źródłem pieniędzy w projekcie pozostają wpływy z administracyjnych kar pieniężnych, między innymi za niezłożenie deklaracji o posiadanym azbeście, zasilające NFOŚiGW i budżety gmin z przeznaczeniem na finansowanie usuwania wyrobów.

Rachunek zamyka się więc tak samo jak w 2022 r., kiedy NIK opisywała tę barierę: demontaż i utylizacja są dofinansowane, dach nie jest. Ustawa, która miała to zmienić, zmienia głównie procedury.

Europa zaostrza normy narażenia na azbest

W Unii Europejskiej całkowity zakaz stosowania azbestu obowiązuje od 1 stycznia 2005 r., a mimo to pozostaje on największym wyzwaniem zdrowotnym środowiska pracy. Zgodnie z komunikatem Komisji Europejskiej z 28 września 2022 r. "Działania na rzecz przyszłości wolnej od azbestu", choroby wywołane azbestem zabijają w UE do 90 tys. osób rocznie, a 78% nowotworów pochodzenia zawodowego ma bezpośredni związek z narażeniem na jego pył. Komisja szacuje, że na działanie azbestu wciąż narażonych jest od 4,1 do 7,3 mln pracowników, z czego 97% pracuje w budownictwie i sektorze wodno-kanalizacyjnym, głównie podczas remontów i wyburzeń.

Odpowiedzią jest dyrektywa 2023/2668 z 22 listopada 2023 r., zmieniająca zasady ochrony pracowników przed azbestem. Obowiązująca wcześniej w Polsce dopuszczalna wartość stężenia w środowisku pracy wynosiła 0,1 włókna na cm³. Nowe przepisy obniżają ją dziesięciokrotnie, do 0,01 włókna na cm³ jako średniej ważonej dla ośmiogodzinnego dnia pracy, a docelowo - od 21 grudnia 2029 r. - do 0,002 włókna na cm³ albo do 0,01 liczonego z uwzględnieniem włókien cieńszych. Wymusza to również zmianę metody pomiaru: dotychczasową mikroskopię kontrastowo-fazową ma zastąpić znacznie czulsza mikroskopia elektronowa, na której wdrożenie państwa członkowskie mają maksymalnie sześcioletni okres przejściowy.

Ta akurat część dyrektywy obowiązuje już w Polsce. Nie wprowadziła jej jednak ustawa azbestowa, tylko rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 26 marca 2026 r. (Dz.U. 2026 poz. 447), które weszło w życie 2 kwietnia 2026 r. Obniżyło ono najwyższe dopuszczalne stężenie azbestu z 0,1 do 0,01 włókna na cm³, z okresem przejściowym do 20 grudnia 2029 r., i wprowadziło docelowy limit 0,002 włókna na cm³. Dla firm demontujących eternit oznacza to dziesięciokrotnie ostrzejszy reżim pomiarowy i sprzętowy, obowiązujący od wiosny tego roku.

Postępowanie Komisji Europejskiej przeciwko Polsce

Zaostrzenie normy NDS nie zamknęło jednak sprawy, ponieważ dyrektywa wymaga wdrożenia na poziomie ustawowym, a to właśnie zadanie miał wykonać projekt UC60. Termin transpozycji upłynął 21 grudnia 2025 r. i został przekroczony.

W styczniu 2026 r. Komisja Europejska skierowała do Polski wezwanie do usunięcia uchybienia, czyli pierwszy etap procedury naruszeniowej. Ponieważ ustawa nie została uchwalona, 8 lipca 2026 r. Komisja przeszła do etapu drugiego i wystosowała wobec Polski - oraz pięciu innych państw członkowskich - uzasadnioną opinię. Jeżeli i ten krok nie przyniesie skutku, kolejnym jest skierowanie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co otwiera drogę do kar finansowych.

Powstaje w ten sposób sytuacja, w której kraj wskazywany przez Komisję jako lider systemowego podejścia do azbestu odpowiada jednocześnie przed tą samą Komisją za spóźnione wdrożenie przepisów o ochronie pracowników przed jego pyłem. Obie te rzeczy mają wspólną przyczynę: ustawę, która od czterech lat nie może wyjść z etapu rządowego.

Co się stanie po 2032 roku?

Data graniczna minie, a na dachach zostanie kilka milionów ton materiału, który od 2032 r. będzie na terytorium Polski całkowicie nielegalny. Same przepisy tego nie usuną, bo nie da się wystawić kilkuset tysięcy nakazów rozbiórki właścicielom, których nie stać na nowe pokrycie.

Poważniejszy jest jednak inny skutek upływu czasu. Płyty azbestowo-cementowe, które nie zostaną zdjęte do 2032 r., będą wtedy średnio o dekadę starsze i bardziej zwietrzałe niż dziś, a znaczna ich część leży na dachach od czterdziestu lat i więcej. Erozja spoiwa cementowego, mikropęknięcia i pylenie postępują niezależnie od tego, czy ktokolwiek płyt dotyka. Odkładanie demontażu nie zamraża więc problemu - ono go pogłębia, bo materiał staje się z każdym rokiem bardziej emisyjny.

Ludzki koszt tej zwłoki ujawni się z opóźnieniem, na jakie choroby azbestozależne są znane. Ministerstwo Zdrowia prowadzi od 2001 r. program Amiantus - bezpłatne badania profilaktyczne dla osób zawodowo narażonych na azbest, realizowane przez trzynaście ośrodków medycyny pracy, z Ośrodkiem Referencyjnym Badań i Oceny Ryzyka Zdrowotnego Związanych z Azbestem w Instytucie Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi. Mimo że od zakazu produkcji minęło ponad ćwierć wieku, wciąż diagnozowane są nowe przypadki chorób azbestozależnych, ponieważ okres ich utajenia sięga kilkudziesięciu lat. Rachunek za dachy, których nie zdejmiemy do 2032 r., zostanie wystawiony po 2060.

Więcej o mechanizmie, w jakim włókna azbestowe niszczą płuca, oraz o zasadach bezpiecznego demontażu piszemy w artykule o eternitowym pokryciu dachu.