Organy nadzoru budowlanego pełnią funkcję "policji budowlanej". Ich zadania obejmują w szczególności kontrolę przestrzegania przepisów prawa budowlanego, również podczas wznoszenia domu jednorodzinnego. Poczynione przez organy nadzoru ustalenia stanowią materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym.
Organy nadzoru budowlanego ingerują tylko w kwestie, które wiążą się z ochroną interesu publicznego, pozostawiając dla sądów rozstrzyganie spraw spornych o charakterze cywilnym i prywatnym. Zobowiązane są natomiast do podjęcia właściwych działań na przykład wówczas, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia. Ponadto organy te zobligowane są do reakcji w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia.
Przy czym ani organy nadzoru budowlanego, ani sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii spornych, o charakterze cywilno-prawnym, pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości.
Organy nadzoru budowlanego
Samodzielnym organem nadzoru budowlanego najniższego szczebla (pierwszej instancji) jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). Do jego obowiązków należą:
- kontrola obiektu budowlanego lub jego części;
- kontrola utrzymania obiektu budowlanego;
- nakaz usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości;
- nakaz usunięcia istniejącego w obiekcie budowlanym zagrożenia;
- przyjęcie zawiadomienia o stanie zagrożenia w obiekcie budowlanym.
Na szczeblu wojewódzkim, organem nadzoru budowlanego jest wojewoda, ale działa on tylko przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Funkcję organu najwyższego stopnia pełni główny inspektor nadzoru budowlanego.
Kiedy nadzór budowlany przystępuje do kontroli?
Zazwyczaj organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowanie administracyjne wskutek informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i przesyłają inwestorowi zawiadomienie o terminie kontroli. Wizyta inspektorów nie musi być jednak zapowiedziana. Co więcej, niekiedy uprzedzenie inwestora o terminie kontroli byłoby wręcz niezasadne, dawałoby mu bowiem możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu na czas kontroli.
Nawet jeśli sama kontrola jest skutkiem powiadomienia nadzoru budowlanego np. przez sąsiada, informującego o uchybieniach na budowie, to inspektor ma obowiązek przeprowadzić kompleksową kontrolę budowy.
Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora (właściciela), kierownika budowy lub osób przez nich upoważnionych. W razie ich nieobecności, w uzasadnionych przypadkach, inspekcje mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka.
Co może inspektor nadzoru budowlanego podczas kontroli?
Inspektor nadzoru budowlanego jest uprawniony do wstępu do obiektu budowlanego i na teren budowy. Utrudnianie czy udaremnianie tego przez inwestora, właściciela, zarządcę obiektu jest obwarowane sankcjami karnymi.
Organy nadzoru mają wprawdzie kompetencje do inspekcji bez uprzedzania, ale należy zwrócić uwagę, że kontrolujący musi dopełnić wszystkich formalności z nią związanych. Powinien on zatem przedstawić się, udokumentować swoje prawo do kontroli, a w przypadku inspekcji budowy - mieć kask ochronny.
Zadaniem inspektora jest w szczególności wykonanie określonych pomiarów, dokładne zlustrowanie budynku i zweryfikowanie zgodności prac budowlanych z projektem.
Ponadto, inspektor ma prawo zażądać udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z budową. Jest on również uprawniony do sprawdzenia, czy stosowane wyroby budowlane są dopuszczone do obrotu.
Jeżeli zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych wyrobów budowlanych, wykonanych robót czy stanu technicznego budynku, to inspektor może zlecić inwestorowi dostarczenie opinii technicznej lub ekspertyzy. Jeśli w wyznaczonym terminie inwestor tego nie zrobi, inspektor może zlecić te prace na jego koszt.
Budowa domu. Kto będzie kontrolował jakość na Twojej budowie?
Do najpowszechniejszych nieprawidłowości ujawnianych podczas kontroli nadzoru budowlanego zaliczają się:
- samowole budowlane - zdarzają się w zakresie odstępstwa od tego, na co inwestor otrzymał pozwolenie na budowę (bądź inwestycji, której budowę zgłosił), a tym, jaki jest rzeczywisty stan budowy. Występują one ponadto w odniesieniu do samego użytkowania danej nieruchomości, gdy nie było jeszcze na nie pozwolenia, często zdarza się również użytkowanie np. nieruchomości mieszkalnej na cele działalności gospodarczej;
- brak tablicy informacyjnej na placu budowy;
- brak zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych;
- odstępstwa od projektu budowlanego - np. umieszczenie okna w innym miejscu, frontem ku nieruchomości sąsiada;
- skierowanie wód opadowych na nieruchomość sąsiada;
- niezachowanie prawidłowej odległości budowli od nieruchomości sąsiedniej;
- nieprawidłowe ulokowanie przydomowej oczyszczalni ścieków - zwłaszcza gdy inwestor bez wymaganego zgłoszenia przesunie ją bliżej nieruchomości sąsiada.
Jakie prawa ma inwestor podczas kontroli nadzoru budowlanego?
Podczas kontroli nieruchomości, inwestor powinien pamiętać o swoich uprawnieniach. Bierna postawa może mieć negatywne konsekwencje, szczególnie w przypadku błędu inspektora nadzoru budowlanego. Przede wszystkim ma on prawo brania udziału w kontroli oraz wglądu do akt sprawy.
Z kontroli należy sporządzić protokół. Jeżeli inwestor nie zgadza się z jego treścią, może zażądać jego sprostowania, zmiany lub uzupełnienia. Podpisanie protokołu oznacza, że inwestor zapoznał się z jego treścią i się z nią zgadza. Wyjątkowo ważną kwestią jest uprawnienie inwestora do zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzoru. Ponadto inwestor, podczas kontroli, może składać wnioski dowodowe, na przykład z certyfikatów (w celu wykazania, że zastosowane materiały budowlane spełniają normy), z zeznań świadków, czy nawet opinii biegłych. Powinny one zostać odnotowane przez inspektora w protokole uwag.
Warto wspomnieć o tym, że inwestor (jak każda strona postępowania) jest uprawniony także do ustanowienia pełnomocnika. Fachowa pomoc prawna może się bardzo przydać, zwłaszcza w sytuacji, gdy inspektor będzie chciał np. wstrzymać budowę, nakazać rozbiórkę czy nałożyć wysoką opłatę legalizacyjną.
Kontrola nadzoru budowlanego a sankcje karne
Karze podlega utrudnianie lub udaremnianie inspektorom przeprowadzenie czynności. Karane są osoby, które podejmowały działania zmierzające do przeszkodzenia organowi nadzoru budowlanego w wypełnianiu obowiązków. Taka postawa inwestorów niestety, to nie rzadkość, szczególnie jeśli obecność inspektora na budowie jest skutkiem zawiadomienia złożonego przez sąsiada. Osobą udaremniającą (utrudniającą) kontrolę bywa również kierownik budowy, czy np. stróż, który nie chce wpuścić kontrolera na teren budowy. W takiej sytuacji inspektor może wezwać policję.
Karze podlega utrudnianie lub udaremnianie inspektorom przeprowadzenie czynności. Karane są osoby, które podejmowały działania zmierzające do przeszkodzenia organowi nadzoru budowlanego w wypełnianiu obowiązków. Taka postawa inwestorów niestety, to nie rzadkość, szczególnie jeśli obecność inspektora na budowie jest skutkiem zawiadomienia złożonego przez sąsiada.
Jeżeli kontrola nie doszła do skutku w wyniku działania jakiejś osoby, to wówczas sąd może w stosunku do tej osoby orzec karę w postaci grzywny, ograniczenia wolności czy pozbawienia wolności.
Oczywiście, od wyroku można się odwołać do sądu wyższej instancji.
Ponadto karalne jest nieudostępnienie dokumentów związanych z budową, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania lub jego utrzymaniem.
Pracownicy organów nadzoru budowlanego są uprawnieni do nakładania grzywien w wysokości od 20 do 5000 zł w postaci mandatu karnego za wykroczenia.
Do wykroczeń, za które organ nadzoru budowlanego może nałożyć karę grzywny, należą:
- nieprzestrzeganie w sposób rażący, przy projektowaniu lub przy wykonywaniu robót budowlanych, wymagań dotyczących np. bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej; poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.
- przystąpienia do budowy lub prowadzenia robót budowlanych bez dopełnienia obowiązków polegających w szczególności na zawiadomieniu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych (dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, zgłoszenie budowy lub przebudowy), prowadzenia dziennika budowy, umieszczenia na budowie tablicy informacyjnej, zabezpieczenia terenu budowy;
- wykonywania robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, pozwoleniu na budowę lub w zgłoszeniu budowy bądź w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu.
W razie odmowy przyjęcia mandatu, organ nadzoru wystąpi do sądu z wnioskiem o ukaranie. We wniosku tym powinny być podane także przyczyny odmowy. Wówczas obwiniony będzie mógł przedstawić swoje racje sądowi.
Kiedy może zostać nakazane wstrzymanie budowy?
Organ nadzoru budowlanego może wstrzymać kontynuowanie budowy. Postanowienie, które wstrzymuje roboty budowlane ma charakter zabezpieczający, niestety, ingeruje w harmonogram prac. Warto wiedzieć, że inspektor nie może wstrzymać tych robót w każdej sytuacji.
Prawo określa przypadki, w jakich możliwe jest wstrzymanie inwestycji prowadzonej w następujący sposób:
- bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia;
- w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska;
- na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa budowlanego;
- w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Przez pojęcie przepisów trzeba rozumieć przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Natomiast kwestia, czy w danym wypadku odstępstwo jest istotne, ma charakter uznaniowy i zależy od okoliczności danej sprawy.
Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w powyższych przypadkach może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są obecnie wykonywane. Jeśli np. kontrola odbywa się na etapie wykańczania budynku, wstrzymanie robót nie może dotyczyć elementów już zrealizowanych, np. konstrukcyjnych. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczy bowiem tylko przerwania robót będących w toku.
Aby uniknąć wstrzymania budowy z racji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, należy wstąpić z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę lub o wydanie nowej zgody.
Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych
W treści postanowienia przede wszystkim powinna być wskazana przyczyna wstrzymania robót, a także wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń dotychczasowych robót.
Ponadto, postanowienie to może nałożyć w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia.
Konieczne jest przedstawienie przez inwestora następujących dokumentów:
- inwentaryzacji robót budowlanych;
- odpowiednich ocen technicznych; ekspertyz.
Kiedy można przystąpić do kontynuacji robót budowlanych?
Postanowienie o wstrzymaniu robót ma charakter tymczasowy i wygasa po 2 miesiącach od dnia doręczenia go adresatowi (chyba że w tym czasie zostanie wydana np. decyzja o rozbiórce). Oznacza to, że termin 2 miesięcy stanowi okres, w którym organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego i ewentualnego wdrożenia postępowania naprawczego.
Jeżeli to nie nastąpi, postanowienie wygasa i można kontynuować prace na budowie. Przy czym po utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, zgodnie z procesową zasadą "powagi rzeczy osądzonej", nie jest dopuszczalne ponowne wydanie w tym zakresie kolejnego - opartego na tych samych przesłankach co poprzednie - postanowienia.
Czy można złożyć zażalenie na wstrzymanie robót budowlanych przez kontrolę nadzoru budowlanego?
Inwestor może złożyć zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, które należy wnieść się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli inwestor nie zgadza się z wydaną decyzją. Jednak warto solidnie uargumentować swoje stanowisko oraz przygotować adekwatne do postanowienia zarzuty.
Niestety, w praktyce istnieją znaczne rozbieżności w interpretowaniu norm prawa budowlanego, dotyczące chociażby tego, czy w określonych okolicznościach w ogóle występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo czym tak naprawdę jest realizacja robót "w sposób istotnie odbiegający" od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przy czym - paradoksalnie - to właśnie niejednolita praktyka stosowania tych norm daje inwestorowi argumenty uzasadniające jego stanowisko.
Zażalenie należy wnieść do organu administracji wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie, czyli np. do wojewódzkiego inspektora nadzoru za pośrednictwem urzędu powiatowego.
Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, inspektor nadzoru w drodze decyzji powinien:
- nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;
- nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności (konkretnych prac, precyzując ich zakres) w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich zakończenia. Po upływie określonego terminu (bądź na wniosek inwestora), inspektor musi sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku i wydać decyzję to potwierdzającą. W przypadku stwierdzenia uchybień, nadzór wyda decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;
- w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożyć (określając termin) konieczność sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z zrealizowanych robót oraz - w razie potrzeby - dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia prac do stanu zgodnego z prawem.
Odnosi się to również do sytuacji, w której doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Wówczas, po upływie terminu (bądź na wniosek inwestora), właściwy organ sprawdza wykonanie tych obowiązków i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Natomiast w przypadku niewykonania przez inwestora w terminie opisanych zadań, właściwy organ wyda decyzję nakazującą zaniechanie dalszych prac lub rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Kontynuowanie prac mimo wstrzymania budowy
W praktyce niekiedy zdarza się, że inwestorzy lekceważą wstrzymanie robót budowlanych. Wówczas organ nadzoru nakaże rozbiórkę tej części obiektu, która powstała po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Dopiero jeśli ten nakaz zostanie respektowany, organ może wdrożyć procedury naprawcze przez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych prac w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem czy też obowiązku przedstawienia projektu zamiennego.
Aleksandra Korczak
fot. jarmoluk / pixabay.com
27
